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建設(shè)項目安全評價簡介

日期：2006-07-26　

安全評價中心宮興標

2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了中華人民共和國《安全生產(chǎn)法》，其中第二十四條“生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用。安全設(shè)施投資應當納入建設(shè)項目概算。”即建設(shè)項目安全“三同時”。第二十五條規(guī)定“礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目，應當按照國家有關(guān)規(guī)定、安全條件論證和安全評價?！北ＷC建設(shè)項目“三同時”的實施之一，就是做好項目可行性研究階段的安全預評價和項目建設(shè)后投產(chǎn)試生產(chǎn)后安全驗收評價。本文就簡要介紹以下安全評價的概念、法律依據(jù)和意義以及其在建設(shè)項目中所起的作用。

一，安全評價的概念

安全評價起源于國外發(fā)達國家，最早運用在軍事，以后陸續(xù)推廣在航空、航天、核工業(yè)、石油、化工等領(lǐng)域。20世紀80年代初期安全評價引入我國，

安全評價指運用安全系統(tǒng)工程的原理和方法，對擬建或已有工程、系統(tǒng)可能存在的危險性及可能產(chǎn)生的后果進行綜合評價和預測，并根據(jù)可能導致的事故風險大小，提出相應的安全對策措施，以達到工程、系統(tǒng)安全的目的。安全評價貫穿于工程、系統(tǒng)的設(shè)計、建設(shè)、運行和退役整個生命周期的各個階段。人們將安全評價形象地比喻為企業(yè)“保健大夫”，應該說非常恰當?shù)?。安全評價根據(jù)評價階段的不同有分為安全預評價、安全驗收評價、安全現(xiàn)狀綜合評價和專項安全評價。

（1）安全預評價

根據(jù)建設(shè)項目可行性研究報告的內(nèi)容，分析和預測該建設(shè)項目存在的危險、有害因素的種類和程度，提出合理可行的安全技術(shù)設(shè)計和安全管理的建議。

（2）安全驗收評價

在建設(shè)項目竣工、試生產(chǎn)運行正常后，通過對建設(shè)項目的設(shè)施、設(shè)備、裝置實際運行狀況的檢測、考察，查找該建設(shè)項目投產(chǎn)后可能存在的危險、有害因素，提出合理可行的安全技術(shù)調(diào)整方案和安全管理對策。

（3）安全現(xiàn)狀綜合評價

針對某一個生產(chǎn)經(jīng)營單位總體或局部的生產(chǎn)經(jīng)營活動安全現(xiàn)狀進行的全面評價。

（4）化學危險品專項評價

針對化學危險品在生產(chǎn)、使用、儲存和運輸過程中存在的危險、有害因素進行的專項安全評價。

建設(shè)項目安全評價是指安全預評價和驗收評價。

二安全評價的法律依據(jù)

為了加強安全生產(chǎn)工作，國家陸續(xù)出臺了一系列針對安全評價的法律法規(guī)、文件要求，規(guī)范建設(shè)項目安全評價，主要有《安全生產(chǎn)法》，其中第二十五條“礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目，應當分別按照國家有關(guān)規(guī)定進行安全條件論證和安全評價。”礦山是指煤礦和冶金礦等，危險物品是指危險化學品、煙花爆竹和民用爆破器材等。

2002年1月9日國務院第52次常務會議通過國務院令第344號《危險化學品安全管理條例》（條例自2002年３月１５日起施行）是針對危險化學品安全管理專門法規(guī)，其中第九條、“設(shè)立劇毒化學品生產(chǎn)、儲存企業(yè)和其他危險化學品生產(chǎn)、儲存企業(yè)，應當分別向省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿(mào)易管理部門和設(shè)區(qū)的市級人民政府負責危險化學品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門提出申請，并提交下列文件：
    （1）可行性研究報告；
    （2）原料、中間產(chǎn)品、最終產(chǎn)品或者儲存的危險化學品的燃點、自燃點、閃點、爆炸極限、毒性等理化性能指標；
    （3）包裝、儲存、運輸?shù)募夹g(shù)要求；
    （4）安全評價報告；
    （5）事故應急救援措施；
    （6）符合本條例第八條規(guī)定條件的證明文件。
    省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿(mào)易管理部門或者設(shè)區(qū)的市級人民政府負責危險化學品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門收到申請和提交的文件后，應當組織有關(guān)專家進行審查，提出審查意見后，報本級人民政府作出批準或者不予批準的決定。依據(jù)本級人民政府的決定，予以批準的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿(mào)易管理部門或者設(shè)區(qū)的市級人民政府負責危險化學品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門頒發(fā)批準書；不予批準的，書面通知申請人。申請人憑批準書向工商行政管理部門辦理登記注冊手續(xù)?！焙偷谑粭l“危險化學品生產(chǎn)、儲存企業(yè)改建、擴建的，必須依照本條例第九條的規(guī)定經(jīng)審查批準。”

從《條例》第九條和第十一條看無論新設(shè)立危險化學品生產(chǎn)、儲存企業(yè)的還是改建、擴建的，項目在可行性研究階段都應進行安全評價，也就是安全預評價。沒有經(jīng)過評價，審查批準，企業(yè)無法取得工商注冊。

目前世界人們所知的化學品已達500∽700萬種，其中有相當一部分是危險化學品。如何判斷企業(yè)生產(chǎn)儲存的化學品是否是危險化學品，首先是根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）公告《危險化學品名錄》（2002年版），列入《危險化學品名錄》（2002年版）中的均屬于危險化學品。危險化學品具有易燃、易爆、有毒、有害的特性。對于輕工業(yè)建設(shè)項目如酒精的生產(chǎn)、溴素的生產(chǎn)、香精香料生產(chǎn)以及啤酒廠生產(chǎn)二氧化碳，就屬于典型的危險化學品生產(chǎn)項目，此外還有很多是屬于大量使用、儲存危險化學品的建設(shè)項目如冷凍食品使用、儲存液氨，采用浸出法生產(chǎn)植物油使用正己烷等。這些項目應執(zhí)行條例的規(guī)定，在可行性研究階段都應進行安全預評價。

其次，對于不明的化學品，即不能從《危險化學品名錄》（2002年版）斷定其是否屬于危險化學品，又不能從有關(guān)資料文獻斷定其理化特性其不屬于危險品，那就需要有資質(zhì)的部門通過檢測斷定，目前我國有國家、省化學品注冊中心等機構(gòu)可以進行檢測判別。

為加強危險化學品生產(chǎn)、儲存企業(yè)新建、改建、擴建項目安全審查工作，保障危險化學品生產(chǎn)、儲存企業(yè)的安全生產(chǎn)，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《危險化學品安全管理條例》等法律、行政法規(guī)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局2005年初出臺了《危險化學品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查辦法》，其中第九條“危險化學品生產(chǎn)、儲存建設(shè)項目在可行性研究階段，應當進行安全條件論證；在進行初步設(shè)計前，應當進行安全評價。”和第十條“危險化學品生產(chǎn)、儲存建設(shè)項目的安全評價應當由具有國家規(guī)定資質(zhì)的安全評價機構(gòu)承擔。承擔危險化學品生產(chǎn)、儲存建設(shè)項目安全評價的安全評價機構(gòu)對其作出的安全評價結(jié)果負責?！薄段ｋU化學品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查辦法》進一步明確了危險化學品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查內(nèi)容，監(jiān)督管理以及罰則。2006年9月2日國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布了第8號總局令《危險化學品建設(shè)項目安全許可實施辦法》替代《危險化學品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查辦法》，對建設(shè)項目的評價、設(shè)計、驗收要求更為嚴格、具體明確。

《安全生產(chǎn)法》和《危險化學品安全管理條例》等對規(guī)范危險化學品建設(shè)項目安全評價起到相當大的作用，特別是在石油化工、礦山等行業(yè)，但其它建設(shè)項目很多并沒有很好的落實，沒有進行安全預評價和“三同時”。對此，二00三年九月三十日國家發(fā)展和改革委員會和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（現(xiàn)為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局）以發(fā)改投資[2003]1346號文下發(fā)了《關(guān)于加強建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”工作的通知》，該通知對可研、評價、設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理均提出了要求，其中第二條“對礦山建設(shè)項目和生產(chǎn)、儲存危險物品、使用危險化學品等高危險行業(yè)的建設(shè)項目以及具有較大安全風險的建設(shè)項目，建設(shè)單位在進行項目可行性研究時，應對安全生產(chǎn)條件進行專門論證，委托安全評價中介機構(gòu)進行安全生產(chǎn)評價，對建設(shè)項目安全設(shè)施的安全性和可操作性進行綜合分析，提出安全生產(chǎn)對策的具體方案；對報告書應對建設(shè)項目安全生產(chǎn)設(shè)施的科學性、必要性和可行性進行綜合分析，提出安全生產(chǎn)措施方案；對安全風險較小的建設(shè)項目，建設(shè)單位在進行項目可行性研究時，應對建設(shè)項目安全生產(chǎn)條件及安全設(shè)施進行綜合分析，并編制安全專篇。建設(shè)項目竣工驗收前，建設(shè)單位應向安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)提出安全設(shè)施單項驗收申請，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)驗收合格后，方可進行建設(shè)項目竣工的總體驗收?！焙偷谌龡l“設(shè)計單位應嚴格依據(jù)可行性研究和安全評價的要求進行安全設(shè)施設(shè)計，落實安全生產(chǎn)措施。安全設(shè)施設(shè)計應報經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)審查?！痹摗巴ㄖ睂ㄔO(shè)項目安全評價要求范圍廣泛而且非常明確。

早在2002年山東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局就以魯安監(jiān)發(fā)[2002]46號文〈山東省建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生審查驗收工作程序〉，明確要求“凡符合下列情況之一的建設(shè)項目，必須進行勞動安全衛(wèi)生預評價（即現(xiàn)在安全預評價）；

（1）屬于《國家計劃委員會、國家基本建設(shè)委員會、財政部關(guān)于基本建設(shè)和大中型劃分標準的規(guī)定》中規(guī)定的大中型建設(shè)項目；

（2）屬于《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GBJ16)中規(guī)定的火災危險性生產(chǎn)類別為甲類的建設(shè)項目；

（3）屬于勞動部頒布的〈爆炸危險場所安全規(guī)定〉中規(guī)定的爆炸危險場所等級為特別危險場所和高度危險場所的建設(shè)項目。

（4）大量生產(chǎn)或使用〈職業(yè)性接觸毒物危害程度分級〉（ GB5044）規(guī)定的Ⅰ級、Ⅱ級危害程度的職業(yè)性接組毒物的建設(shè)項目；

（5）大量生產(chǎn)或使用石棉粉料或含有10%以上的游離二氧化硅粉料的建設(shè)項目；

（6）危險化學品生產(chǎn)建設(shè)項目；

其它由安監(jiān)部門確認的其它危險、危害因素大的建設(shè)項目?！?/span>

同時，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局先后下發(fā)了《關(guān)于做好機械、輕工、紡織、煙草、電力和貿(mào)易等行業(yè)建設(shè)項目安全設(shè)施竣工驗收工作的通知》（安監(jiān)總管二字[2005]34號）及其補充通知（安監(jiān)總廳字[2005]48號），山東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局下發(fā)《關(guān)于進一步加強機械、輕工、紡織、貿(mào)易、電力、煙草等行業(yè)建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”工作的通知》（魯安監(jiān)發(fā)[2005]75號），對非礦山、危險品建設(shè)項目安全評價、設(shè)計提出非常具體的要求。

從以上法律、法規(guī)、文件可以看出國家、省對規(guī)范安全評價工作已基本建立健全了法律、法規(guī)的依據(jù)。這就要求建設(shè)單位對安全評價的必要性可知，同時有關(guān)部門抓好項目的監(jiān)督管理。

三、安全評價的意義作用

安全評價的意義在于可有效地預防事故的發(fā)生，減少財產(chǎn)損失和人員傷亡。它是從系統(tǒng)安全的角度出發(fā)，分析、論證和評估可能產(chǎn)生的損失和傷害及其影響范圍、嚴重程度，提出應采取的對策措施等。

（1）安全評價是安全管理的一個必要組成部分

“安全第一，預防為主”是我國的安全生產(chǎn)方針，安全評價是預測、預防事故的重要手段。通過安全評價可確認生產(chǎn)經(jīng)營單位是否具備必要的安全生產(chǎn)條件。

國務院在2004年1月以國務院令第397號頒布實施《安全生產(chǎn)許可證條例》，條例第二條“國家對礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)實行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動?！?，第六條“企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證，應當具備安全生產(chǎn)條件之一就是依法進行安全評價”。條例實施以來，絕大多數(shù)礦山企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)通過安全評價取得了安全生產(chǎn)許可證，有些企業(yè)通過評價安全生產(chǎn)條件無法達到基本的要求，政府實施了關(guān)閉，或要求其搬遷。正是安全評價使企業(yè)認識到存在的問題，進行了整改，提高了自身的安全生產(chǎn)條件，取得了安全生產(chǎn)許可證。同時國家安監(jiān)部門通過安全評價了解掌握了企業(yè)的安全狀況，特別是安全生產(chǎn)存在的問題隱患，為今后有效對企業(yè)進行針對性管理監(jiān)督提供了技術(shù)依據(jù)。同時對于一個建設(shè)項目無論其為新建、改建和擴建都應經(jīng)過安全評價（項目前期是安全預評價和項目建成試生產(chǎn)后的安全驗收評價），取得安全生產(chǎn)許可證，方可投入生產(chǎn)。

通過對建設(shè)項目安全預評價，評價機構(gòu)評價該建設(shè)項目從安全角度符合不符合當?shù)匾?guī)劃，選址和與周遍安全距離是否符合要求，采用的建筑結(jié)構(gòu)、工藝設(shè)備符合不符合要求，項目所采取安全對策措施是否符合要求，使監(jiān)管部門確定是否批準該項目建設(shè)，避免留下安全隱患。實踐證明，通過安全預評價，有些建設(shè)項目存在選址不當，與周遍間距不符合要求情況，要求企業(yè)另行選址，避免項目建成后，無法更改情況出現(xiàn)。

安全驗收評價目的是貫徹“安全第一，預防為主”方針，為建設(shè)項目安全驗收提供科學依據(jù),對未達到安全目標的系統(tǒng)或單元提出安全補償及補救措施，以利于提高建設(shè)項目本質(zhì)安全程度，滿足安全生產(chǎn)要求。安全驗收評價要求企業(yè)提供設(shè)計圖紙（包括變更）、施工資質(zhì)、特種設(shè)備檢測報告及使用登記證、防雷防靜電檢測報告、消防驗收、管理制度等等，這一些作為安全驗收評價的前提基礎(chǔ)，規(guī)范建設(shè)項目建設(shè)過程，有效確保項目“三同時”的實施。

（2）安全評價可以提高系統(tǒng)本質(zhì)安全化程度

通過安全評價，對工程或系統(tǒng)的設(shè)計、建設(shè)、運行等過程中存在的事故和事故隱患進行系統(tǒng)分析，針對事故和事故隱患發(fā)生的可能原因事件和條件，提出消除危險的最佳技術(shù)方案，特別是從設(shè)計上采取相應措施，設(shè)置多重安全屏障，實現(xiàn)生產(chǎn)過程的本質(zhì)安全化。

安全評價首先分析建設(shè)項目可能存在的危險有害因素，辯識其主要危險有害因素如火災爆炸、中毒、容器爆炸等等，針對這些危險、危害應采取的安全技術(shù)措施。設(shè)計單位按安全預評價報告所提安全對策措施應用到具體的設(shè)計方案中。驗收評價還可以對建設(shè)項目設(shè)計遺漏或未按設(shè)計等要求建設(shè)內(nèi)容，采取補救措施，實現(xiàn)本質(zhì)安全化。

（3）安全評價有助安全投資的合理選擇

安全評價不僅能確認系統(tǒng)的危險性，而且能進一步預測危險性發(fā)展為事故的可能性及事故造成的嚴重程度，并以此說明系統(tǒng)危險可能造成負效益的大小，合理地選擇控制措施，確定安全措施投資的多少，從而使安全投入和困難減少的副效益達到合理的平衡。

四、安全評價目前存在的問題

安全評價作為近幾年國家新興的行業(yè)，在安全生產(chǎn)起著越來越重要的作用，但目前還存在一定問題，對于建設(shè)項目安全評價其主要問題有以下幾方面；

（1）有法不依

許多建設(shè)項目沒有進行安全預評價，就進行建設(shè)，甚至沒有經(jīng)過正規(guī)設(shè)計，帶來很大安全隱患，一方面建設(shè)單位可能不了解有關(guān)的法律、規(guī)定，更主要建設(shè)單位抱著僥幸心理，認為請中介機構(gòu)評價和設(shè)計單位設(shè)計浪費錢，而一旦建成，就形成木已成舟，政府也不會怎么辦。還有不少項目已經(jīng)建設(shè)甚至建成投產(chǎn)，迫于辦證的需要才委托評價、設(shè)計，造成現(xiàn)在許多地方建設(shè)項目存在“先上車后買票”現(xiàn)象，完全失去了安全評價意義，評價出許多隱患難于整改，為今后安全生產(chǎn)、安全管理埋下隱患。

（2）國家配套政策還不健全

由于國家投資體制的改革，建設(shè)項目實行審批制、核準制、備案登記制，許多項目都進行了備案登記，并沒有按行業(yè)標準要求進行規(guī)范的可行性研究編制，項目可行性研究報告有的沒有，即使有也是企業(yè)自行編制內(nèi)容簡單。而建設(shè)項目安全預評價就是依據(jù)項目可行性研究報告，這也是完全不同于環(huán)境評價主要之處，所以可行性研究報告的深度就決定了安全評價報告的作用和意義。

此外，目前還存在另一現(xiàn)象，有的地區(qū)，出現(xiàn)了為了安全評價而做的可行性研究報告，盡管是由資質(zhì)單位編制，但目的由于迎合安全評價的要求，出現(xiàn)類似安全評價內(nèi)容大幅篇章，建設(shè)單位為此多花費用，而沒有其它實際意義。

盡管國家、省市安監(jiān)部門推動建設(shè)項目三同時的工作出臺許多文件、通知，但還存在部門協(xié)調(diào)問題，如何即減少項目的審批程序，同時有很好對建設(shè)項目進行監(jiān)管，是需要有關(guān)部門思考解決的問題。

（3）評價報告的質(zhì)量低

國家為規(guī)范安全評價行為出臺了建設(shè)項目預評價導則和驗收評價導則，但評價機構(gòu)具備相關(guān)基礎(chǔ)專業(yè)的評價人員數(shù)量和具有實際工作經(jīng)驗的技術(shù)專家明顯不足。缺乏對評價方法研究，部分安全評價從業(yè)人員素質(zhì)不高，專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)不合理。完成的評價報告內(nèi)容類似甚至照抄照搬，沒有針對性。

隨著安全生產(chǎn)越來越引起國家重視，建設(shè)項目安全評價將成為項目建設(shè)不可缺內(nèi)容之一，發(fā)揮其重要作用。

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